Les universités, acteurs de la ville. Entretien avec Hélène Dang Vu

DANG VU Columbia Morningside Campus Paysage
Pourquoi et comment les universités en viennent-elles à devenir des opérateurs urbains ? La question est au cœur de la thèse d’Hélène Dang Vu, aujourd’hui Maître de conférences à l’Université de Nantes. Elle y répond en se plaçant dans une perspective internationale. De passage à Orsay, où elle a conservé des attaches familiales, elle a bien voulu répondre à nos interrogations sur les particularités des universités françaises et leur évolution récente.

- Comment en êtes-vous venue à étudier le rôle des universités en matière d’aménagement urbain ?

Je suis urbaniste de formation. A ce titre, je m’étais intéressée au rapport des universités à leur territoire, à la manière dont des établissements d’enseignement supérieur aussi importants en termes de superficie et d’effectifs (de personnels et d’étudiants) pouvaient contribuer à son aménagement. J’en ai fait le sujet de la thèse que j’ai menée de 2006 à 2011 sous la direction du sociologue Alain Bourdin. Une période particulière, qui coïncida, en France, avec le lancement de plusieurs réformes dont, en 2007, la LRU [ la loi relative aux libertés et aux responsabilités des universités ]. A quoi, s’est ajoutée, en 2008, l’Opération Campus destinée à financer les opérations immobilières. Ainsi, les universités françaises, qui n’étaient jusqu’ici considérées que comme de grands équipements publics, se positionnaient comme de possibles opérateurs urbains. Pour autant, ma thèse ne s’est pas limitée au cas français, mais s’est inscrite, au contraire, dans une perspective internationale. C’est d’ailleurs à Montréal, au cours d’un terrain exploratoire effectué en 2007, que j’ai pris la mesure du rôle que des universités pouvaient jouer en matière d’aménagement. Non seulement, elles sont conscientes de leur impact sur le territoire, mais encore participent à des projets qui dépassent largement le périmètre de leur campus. Elles font de la promotion immobilière, s’engagent dans des actions d’accompagnement de communautés locales résidentes. Elles peuvent aller jusqu’à porter de véritables projets urbains. Même constat aux Etats-Unis où j’ai étudié le cas de plusieurs universités de la Côte Est – Columbia University, Pen University, George Washington University (GWU) – et de la Côte Ouest – University of California in Los Angeles (UCLA, Univeristy of Southern California (USC), University in San Francisco (UCSF), San Francisco State University (SFU). Outre le Canada et les Etats-Unis, j’ai également étudié les contextes du Royaume-Uni et de la Belgique. Au total, ma thèse aura porté sur les actions urbaines de 18 universités étrangères et le montage de cinq opérations d’aménagement en France. Hormis les universités françaises, ces universités avaient pour la plupart une longue implication dans l’aménagement du territoire.

- Quelles sont leurs motivations ?

En m’intéressant tout particulièrement, il convient de le préciser, à de grands établissements, parmi les plus prestigieux, tous situés dans des métropoles, j’ai pu dégager jusqu’à quatre mobiles. Le premier tient à la nécessité pour l’université de réaménager, réhabiliter ou étendre son campus. Se retrouvant alors à jouer un rôle de maîtrise d’ouvrage, elle en vient à assumer la posture d’un producteur urbain, quitte à induire des effets indirects. A titre d’exemple, je citerai le cas du campus du Columbia University, dans le quartier de West Harlem à New York, dont la création ne se limite pas à la construction de bâtiments universitaires, mais vise aussi la transformation des espaces publics et des commerces du quartier, encore à dominante populaire. Au-delà, elle s’accompagne d’un processus de gentrification au prix d’expropriation, d’une hausse des loyers et l’arrivée de populations plus aisées. C’est du moins les reproches qui ont pu être formulés par les communautés locales. Deuxième mobile : l’amélioration de l’image de l’université. Cette image étant tributaire des aménités urbaines, elle a intérêt à se soucier de la qualité du cadre de vie environnant. Entre autres exemples, je pense à Penn University qui s’est employée à redorer son image quelque peu ternie par celle du quartier tout proche de West Philadelphia, en contribuant à sa revitalisation, à partir des années 90. Troisième mobile, qui n’est guère éloigné du précédent : le maintien de relations de bon voisinage avec les résidents et les collectivités locales et ce, pour ménager l’avenir. Cela ressort clairement de mes entretiens avec les responsables de la stratégie et des opérations urbaines : tous veillent à montrer que l’université se comporte en « bon voisin », en acteur responsable, afin de négocier dans les meilleures conditions les soutiens financiers dont ils auront besoin pour leurs futurs aménagements. Aux Etats-Unis, ce mobile n’est pas étranger au statut d’organisations non profit dont peuvent bénéficier les universités. Si ce statut leur confère des avantages fiscaux, il les oblige en retour à agir dans l’intérêt général et donc de manière responsable à l’égard des communautés et autorités locales. Enfin, quatrième mobile, mener des projets d’aménagement urbain, c’est aussi un moyen de trouver des sources de financement pour ceux qui intéressent directement le campus. De fait, en Amérique du Nord, un certain nombre d’opérations immobilières menées par les universités sont destinées à financer leurs propres activités ou leur extension. A titre d’exemple, je citerai la George Washington University (GWU), qui a financé une partie de ses projets d’aménagement universitaire, en louant un de ses terrains à un promoteur privé, qui y a construit et exploite aujourd’hui un centre commercial, un condominium de standing et un hôtel. Quel que soit le mobile, l’université qui intervient comme aménageur le fait dans le but de renforcer son « attractivité » au plan international. Dès lors, son action ne se limite plus au seul site universitaire, mais se déploie sur un environnement aux limites moins strictes, intégrant les quartiers environnants voire la ville dans son ensemble.

- Toutes les universités nord-américaines assument-elles avec la même conviction ce rôle de producteur urbain ?

Non. Encore une fois, les universités auxquelles je me suis intéressée aussi bien en Amérique du Nord qu’au Royaume-Uni ou en Belgique, sont parmi les plus prestigieuses et donc suffisamment influentes pour s’imposer comme des producteurs urbains. Mais, même parmi elles, on constate des différences de posture, entre celles de gestionnaire, de constructeur, de promoteur, de prestataire de services (pour les communautés locales), de développeur, de stratège métropolitain ou encore, plus rare, d’établissement d’aménagement (cas de l’UCL). Naturellement, cette typologie, que j’ai pu dégager à partir de mon échantillon, n’est pas à interpréter comme une classification rigide. Une même université peut adopter simultanément plusieurs postures. Elle peut intervenir à différentes échelles du territoire et de la production urbaine, depuis l’échelle du bâtiment à celle de l’agglomération, depuis la construction d’un bâtiment jusqu’à la création et la gestion d’une ville.

- Cette typologie vaut-elle de surcroît pour le contexte français, marqué par l’existence d’autres institutions en charge de l’aménagement, à commencer par les collectivités locales ou encore les établissements publics d’aménagement ?

Il est clair que cette typologie s’applique difficilement au contexte français où, de manière générale, les opérations d’aménagement ont été jusqu’à récemment le fait de l’Etat et des collectivités locales. Mais les choses sont en train de changer. De nouveaux acteurs émergent dans le champ de l’aménagement en général, qui relèvent de la sphère privée. On le voit dans le domaine des transports avec un investissement croissant de la SNCF, qui participe à des opérations de renouvellement urbain, autour de ses gares. On peut citer également, même s’il y a encore peu de travaux sur le sujet, l’armée qui dispose d’un foncier important et qui, de par ses sessions de terrains, peut avoir indirectement un impact sur l’aménagement urbain. Cette tendance générale est favorisée par le contexte de restriction budgétaire, qui limite l’action des acteurs publics traditionnels au profit d’une montée en puissance d’autres acteurs privés ou mixtes.

- Qu’en est-il des universités françaises ? Dans quelle mesure les réformes ont-elles contribué à en faire des acteurs de l’aménagement urbain ?

Précisons d’entrée que l’université française n’a pas attendu ces réformes pour s’engager dans des actions d’aménagement. Mais jusqu’alors leur inscription sur le territoire était le fait de personnalités – des doyens ou des présidents d’université – implantées localement et qui étaient en mesure, par la force de leur réseau, de mener des actions d’aménagement d’envergure. Avec l’autonomisation des universités, engagée à partir des années 2000, c’est désormais l’institution en elle-même qui se positionne en tant qu’acteur du territoire. Les mobiles que j’ai mis en exergue pour expliquer l’implication des universités nord américaines tendent désormais à inspirer les stratégies de développement des établissements universitaires français. On assiste ainsi à l’affirmation d’une strate du monde universitaire (la présidence, en l’occurrence), comme un acteur de l’aménagement, assumant un discours explicite en la matière.

- Dans quelle mesure les réformes ont-elles accentué ce mouvement ?

Elles y ont contribué en identifiant clairement l’université comme un interlocuteur en matière d’aménagement. En 2006, la création des PRES (Pôle de recherche et d’enseignement supérieur) a marqué un premier tournant. En tant qu’Etablissement public de coopération scientifique, ils représentent de surcroît un changement d’échelle. C’est à eux que reviendra d’ailleurs le soin de participer à l’Opération Campus. En 2007, la LRU contribuera à renforcer le rôle de la présidence des universités. Jusqu’alors, ces établissements d’enseignement supérieur pouvaient apparaître, aux yeux des collectivités et des aménageurs, comme des acteurs difficiles à identifier, du fait de la multiplicité des interlocuteurs potentiels. Désormais, un interlocuteur est clairement identifié : il s’agit du président d’université, qui, désormais, est censé porter un discours au nom de son établissement.

- Comment cette perspective a-t-elle été accueillie par les universitaires eux-mêmes ?

Plutôt avec réticence. Est-ce dû à son insuffisante consultation dans l’élaboration des projets ? Sans doute est-ce un élément de la réponse, mais il ne saurait tout expliquer. Après tout, le personnel n’est pas plus sollicité dans les projets des universités étrangères que j’ai pu étudier. J’avancerai donc une autre explication : cette perspective bousculait la vision, disons républicaine, de l’université, selon laquelle ses missions doivent être assurées de manière équitable sur l’ensemble du territoire national. Les concours comme les diplômes universitaires sont, faut-il le rappeler, nationaux. Dès lors, un rapprochement avec les acteurs locaux n’allait pas de soi. Il pouvait être vécu par la base opératoire de l’université – les personnels, les enseignants, les chercheurs, les ingénieurs d’étude et de recherche – comme une entorse à ce principe d’équité, sinon un risque d’intrusion des acteurs locaux dans les activités d’enseignement et de recherche. Non que le monde universitaire soit hermétique à l’idée de travailler avec d’autres milieux professionnels. De nombreux enseignants-chercheurs participent à des partenariats avec le milieu économique, ne serait-ce que pour financer des programmes de recherche spécifiques ou créer de nouveaux diplômes. Mais cela relève de choix personnels, non imposés par l’université. Comparés à ce type de partenariat, les projets d’aménagement font craindre une ingérence politique et leur instrumentalisation par les acteurs territoriaux. Rappelons que l’Opération Campus revenait de surcroît à ne privilégier que quelques universités, certes, sur la base d’un appel à projets, lancé à l’ensemble des établissements universitaires, mais au final, seules quelques-uns ont été sélectionnés et se sont vu allouer des moyens financiers supplémentaires. Mais si cette évolution a été plus ou moins bien perçue par la base opératoire de l’université, en revanche, elle a suscité un engouement certain chez nombre de présidents qui y ont vu l’opportunité de définir une stratégie de développement, sur le plan immobilier.

- Et les collectivités locales, comment ont-elles perçu cette évolution ?

Il y eut moins de réticence et, néanmoins, des relations, disons, compliquées. D’un côté, la présence d’une université dans une ville est perçue comme un plus dans un contexte marqué par la valorisation de l’économie de la connaissance censée promouvoir le développement du territoire. De l’autre, elle peut être perçue comme un poids car elle impacte le marché de l’immobilier et la vie des centre urbains. C’est évident pour des villes comme Nantes, où j’enseigne, ou Rennes, etc. De manière générale, la question du logement étudiant est toujours source de frictions entre le Crous et les communes. Ajoutons que la population des étudiants draînée par une université, ne fait souvent que passer, le temps des études, tout en continuant à voter dans la commune des parents.

- Les universités sont-elles outillées pour se positionner comme acteur de l’aménagement du territoire ?

A l’évidence, la réponse est non. Nos universités sont non seulement mal outillées mais encore, elles ont accusé un retard par rapport aux collectivités. Des schémas de développement universitaire ont bien commencé à être définis, suite à la démarche pionnière de l’université de Lyon. Mais tandis que dans cette métropole, c’est le PRES qui a porté le schéma, dans d’autres villes, comme Nantes, par exemple, il l’a été à l’initiative de la Communauté d’agglomération, Nantes métropole. Cet apparent retard à l’allumage s’explique par l’absence de culture et de compétences en matière d’aménagement. Autant les universités nord-américains ont une expertise et un savoir-faire en la matière – certaines comptant même l’équivalent d’une agence d’urbanisme (je pense à Pen University ou, plus près de nous, à l’Université de Louvain-la-Neuve, qui compte un service avec des urbanistes et aménageurs chevronnés), autant les nôtres sont encore relativement démunies. Elles n’ont guère l’habitude de se comporter en maître d’ouvrage. C’est un vrai souci. D’autant plus que les opérations portées par des universités ne sont pas sans risque, notamment sur le plan financier. On l’a vu avec celles menées dans le cadre de PPP, lesquels supposent une capacité à négocier pied à pied avec les partenaires privés en charge de la construction puis de la maintenance. Précisons que ce risque n’est pas propre aux universités françaises : au milieu des années 2000, l’UQAM a connu d’importants déboires financiers suite à une opération immobilière engagée avec un promoteur privé (l’affaire de l’îlot voyageur). En résumé, être un acteur de l’aménagement urbain suppose non seulement des compétences en matière d’architecture et d’urbanisme, mais encore en matière d’ingénierie financière.

- Quel peut-être le rôle des fondations ?

Nos universités se sont bien dotées de fondations, mais leurs moyens sont sans commune mesure avec ceux de leurs homologues nord-américaines. Cela étant dit, est-ce la seule voie à emprunter ? Sans doute faut-il se garder de chercher à transposer tel quel un modèle étranger au prétexte qu’il paraîtrait performant. S’il l’est, c’est probablement dans son contexte d’ensemble, lié en l’occurrence au rôle traditionnellement dévolu en Amérique du Nord au secteur privé plutôt qu’à l’Etat. En France, il existe des acteurs relais qui peuvent accompagner les universités dans leur rôle d’aménageur sinon dans l’élaboration de leur ingénierie. Je pense en particulier à la CDC (sans équivalent en Amérique du Nord), qui a d’ailleurs été impliquée dans le financement de l’Opération Campus.

- Sans oublier les établissements publics d’aménagement…

En effet. Il ne faut donc pas chercher à internaliser systématiquement les compétences en matière d’aménagement. En revanche, il y a un apprentissage nécessaire par l’université des logiques et du vocabulaire des acteurs traditionnels de l’aménagement. Mais pour dialoguer avec les autres, il importe de commencer par se connaître soi-même.

- Qu’est-ce que cela signifie-t-il pour une université ?

Savoir formuler elle-même ses propres besoins. Une université est un lieu de formation et de recherche où se côtoient des populations différentes, qui démultiplient la nature des besoins : des étudiants qui sont appelés à rester le temps d’un diplôme, soit d’une à plusieurs années ; des chercheurs et des enseignants, dont l’organisation du travail diffère selon la discipline ; des personnels administratifs astreints à des horaires fixes. Si ceux-ci sont susceptibles d’être ancrés sur le territoire, les autres (étudiants, chercheurs, enseignants…) sont insérés dans des réseaux plus internationaux que strictement locaux. Dès lors, l’université a plus à gagner à faire préalablement le point, plutôt que d’en confier le soin à d’autres, étant entendu que ses besoins tendent à évoluer sous l’effet de l’internationalisation du système d’enseignement supérieur et de la révolution numérique. Ceux d’une université du XXIe siècle ne sont plus tout à fait ceux de l’université du siècle passé. Les modalités de l’enseignement sont appelées à changer : les effectifs des promotions diminuent, les pédagogies changent. A l’heure des visio-conférences ou des Mooc, a-t-on encore besoin d’autant d’amphithéâtres ? Quant aux bibliothèques universitaires, elles sont encore indispensables, mais ne faut-il pas les concevoir autrement ? Autant de questions qu’il revient à l’université de se poser. Pour ma part, je constate des initiatives intéressantes, comme celle de l’Université de Bretagne qui a mis à profit le numérique pour mettre en réseau les bibliothèques, favoriser les cours à distance… Autant d’évolutions qui devraient inciter l’université à porter la réflexion sur son cœur de métier et ce, en amont d’un projet d’aménagement.

- On appréhende les universitaires comme étant « hors-sol » par rapport aux territoires où se situent leur université. Or, maints d’entre eux en sont aussi des habitants. Cela ne devrait-il pas concourir à les impliquer dans des projets d’aménagement ?

Le fait est : des chercheurs, des enseignants-chercheurs, des étudiants ou des personnels administratifs résident à proximité plus ou moins immédiate du campus. Reste cette dissociation spontanée entre leur statut professionnel et celui de résident. Je n’ai pas travaillé spécifiquement sur cette problématique, mais ce pourrait être intéressant de regarder l’action des universitaires sur le territoire ne serait qu’en tant qu’associatifs ou simples citoyens. Je vois bien autour de moi des collègues impliqués dans la vie associative du territoire, voire militant. Mais je ne saurais en dire plus que ce constat.

Pour accéder à la suite de l’entretien, cliquer ici.

La thèse d’Hélène Dang Vu est téléchargeable en cliquant ici.

Légendes des photos : Columbia Morningside Campus (en illustration de cet article) ; chantier du Columbia Manhattanville Project (en Une grand format, sur le carrousel du site) ; H. Dang Vu (en Une petit format, sur la page d’accueil). Crédit : H. Dang Vu.

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